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时间:2020-05-19 14:52       来源: 未知

  首页「天极2娱乐」官网主管Q-71872511有进展无突破,仍需部门职能的重新划分整合,需更高层面的大力度统筹推进

  李毅中再度出现在媒体的高光下。这一次,他以卸任前的只言片语,让外界管窥了“大部门制”改革中的权力博弈难题。

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  据媒体引述,这位工业和信息化部首任部长,在2010年末坦言自己任内的一大遗憾,是没能落实“三定”方案中工信部对工业、通信业和信息化固定资产投资规模管理的权限。

  2010年3月,李毅中曾选择公开撰文的方式,对大部门制改革面临的问题作出梳理,其中已多次提到工信部的“三定”方案离落实到位还有差距。

  虽然不是退休高官中最“直言”者,但一位部级官员挑起部门权力划分的话题,已是少见。在观察者看来,这固然有其个人的品格坚守,也与工信部在权力整合中进退失据不无关系。

  作为2008年大部门制改革的典型成果,工信部在近三年来面临的权力掣肘和职能理顺,也较为典型。例如汽车制造业,尽管工信部接收了部分管理机构,投资审核职能却一直无法落地,内部将之比作“交人不交枪”。

  久拖不决的三网融合,与广电的协调同样一度让工信部感到力不从心。

  大部门制改革启动以来,对于解决机构设置过多、职责分工过细、权责脱节等影响政府运转效能的突出问题,进展不小。不过客观来看,政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等问题仍然存在。

  李毅中2010年发表于《行政管理改革》的署名文章中,多达6次提到“磨合”一词。但有长期关注大部门制改革的学者直言,问题所在并非磨合这么简单,更需要部门职能的重新划分、整合,需要更高层面的大力度统筹推进。

  研究者向《瞭望》新闻周刊表示,十七届五中全会公报提出的对大部门体制“坚定推进”,因此呈现出两个层面意味:一方面,改革需要凝聚更多共识,发掘更多动力;另一方面,不管面临多少矛盾,中央改革决心不变,将坚定不移地朝这个方向努力。

  工信部的“权限不足”不是孤例,能源局、人保部、住建部等改革后的“大部”面临同样问题。大部门制改革的目标之一,即是回应社会需求,提供大服务、大管理。“大车”已是事实,可拉车的仍是“小马”。

  2008年成立的国家能源局,以副部的级别,协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。外界一开始就有评价,如此安排难免体制摩擦的隐患。

  运行两年多来,能源管理的各项职能仍分散在国家发改委、商务部、国土部、电监会、安监总局等多个部门,诟病已久的油气荒和煤电顶牛也仍在循环反复。

  一个典型例子是,2010年上半年国家电网收购两家电厂,被电力改革的力推者认为有违2002年改革方案确立的“主辅分离”目标,却接连得到国资委和发改委的批准。

  “能源局还没能充分发挥机构改革的预期目标,即作为能源委的办事机构,通过有效整合,来推动能源领域的体制改革和发展。”一位业内专家评论,2008年机构改革方案确定成立高层次的能源协调议事机构,但迟至两年后,国家能源委员会2010年方正式成立,“改革不如预期,可想而知”。

  能源局内部一位人士则半戏谑地说:体制改革停滞,行业垄断延伸,政府监管不力转变方式在嘴上,科学发展在纸上。

  建设部改名为住房和城乡建设部之后,变化也不明显。“城市规划法也改成了城乡规划法,可现实中城乡二元结构没有根本性变化,光改名字有什么用呢?”一位学者表示,给住建部增加住房城乡统筹这部分职能,初衷是好的,不过关键在于要获得配套制度的支持。

  “比如住建部按照中央要求,2011年计划建设1000万套保障性住房,但是否具备充足的手段来推进,还有待观察。”这位学者说。

  其他如人力资源和社会保障部,尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能,交通运输部没有囊括铁路系统,文化部和新闻出版总署一度为网络游戏管理“打架”,医疗改革方案仍需十余个部门联合出台,等等,都在彰示2008年的大部门制改革只是一个阶段性产物。

  甚至一边推进一边完善的设想,也因面临重重困局,难以如愿。“三定方案本身非常简略,操作中需要很多解释、合作,而各方往往有自己的法律依据,以及各式,相互冲突不断。”中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华说,“最后的结果,是所有部门都说自己权力不够。”

  对于几个试点“大部”,不仅对外面临职能重新划分整合,难题同样“内化”在部门之中。

  民用航空局和交通运输部办公地址同处北京东城,相距不过5公里,但跨越起来并非易事。从目前公开的信息看,除了交通运输部救援打捞局的飞行运行纳入民航管理之外,这样层面的体制性合作还不多见。

  决策没有完全融入交通运输部,民航局内部一位人士对此表示默认。他同时指出,如果权力配置合理的话,大交通部对统筹推进交通运输体系显然有好处,但前提是了解各种运输方式的业务特点,遵循产业规律真正办实事,否则“最后干活还是原来的人,只是多了上报下传的几道公务程序”。

  根据中央建设综合交通运输体系等大部门制设想,相应机构合并,预期应达到一加一大于二的效果。但目前来看,多位观察者认为,只见物理作用,少有化学反应。

  大部门制改革涉及部门对此往往低调。当被问及内部整合情况时,工信部一位司级官员连称“太敏感了”,婉拒《瞭望》新闻周刊记者的采访。

  据外界观察,工信部合四为一,甚至出现了一些副作用。周汉华身兼国家信息化专家委员会成员,他以立法为例表示,按照我国立法惯例,每年每个部门只有一类立法计划,工信部目前只有电信法列入其中,其他如个人信息保护法、信息安全法,虽有迫切需求,但因“配额”不够,无法列入计划。

  “打个比喻,四家人突然住进一个屋子,屋子里只有一个厕所,厕所就先不够用了。”周汉华说。

  此外,电子政务领域的重复投资浪费严重,多系统多局域网互不连通,部门之间的信息封锁等问题突出,而原国务院信息化办公室作为推进电子政务的协调办事机构,一经并入工信部,其协调能力受到削弱。

  为何一加一没有大于二?周汉华认为,这是因为各部门合并前都具备决策、执行和监督职能,自成体系,如果只是物理层面的简单拼接,可能反而导致低效率运转。“就像一个屋子突然住进四家人,大家如果还是各过各的日子,不就挤来挤去发生磕碰了吗?”

  “要发生化学反应,应以职能重新界定为前提,然后围绕职能来配置机构和人员。”周汉华说。

  这也是大部门制改革的初衷——通过两个车轮同步,一方面决策统一,另一方面执行、监督保持相对独立,以期改变诟病已久的行政局面:决策“政出多门”,有令不行、有禁不止;执行则交叉“扯皮”,有利争、无利躲。

  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,2008年启动的大部门制改革在机构整合方面有一定进展,但没有体现综合服务、综合管理的决策统一,比如教育、医疗部门在改革中的决策主体地位不明确,决策权分散。

  “这也导致执行权被牢牢抓住,”鼓呼多年后,迟福林有些惋惜:大部门制改革的重点目标还没有到位,即如何在行政体系内实现决策、执行、监督相互制约相互协调,还没有实质突破。

  后者被多位受访专家视为大部门制改革的内核。相比而言,政府机构的分分合合,更多被视为一种手段,或是改革的一个客观结果。

  根据十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,探索实行职能有机统一的大部门体制,将“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系”。

  遵循这一“行政三权分设”的改革逻辑,部门合并带来不止是简单的权力转移,而是更合理的配置与制衡。比如发改委,本身将更着重于宏观调控和发展规划设计,而减少微观管理和具体审批事务;其他“大部”更要避免重蹈覆辙。

  但要落实这一改革,政府各部门势必重新划分权力边界,规范权力运行。比较起此前数次改革在部门之间横向调整利益,这种改革的强度更大,也将遭遇更多阻碍,甚至陷入权力争夺的泥淖。

  在迟福林看来,大部门制改革的基本共识,本就应统一到十七届二中全会的精神上来,即如何按照决策、执行、监督相互制约相互协调来作具体设计。“但目前没有形成共识,”迟福林说。

  与中央部门的“低调”相比,地方上近三年来不乏“激进”之举,其中尤以广东的顺德、深圳等地,受学界和舆论关注。

  不过,多数地方仍以承接中央大部门制改革为主。由于中央部门改革的“三定”方案多为博弈后的粗略规定,也由于改革精神鼓励地方探索试点,一些地方上的大部门制改革,不由自主放大了权力争夺和人员安置的难题。

  以食品药品监管为例。根据2008年的机构改革方案,药监局的职能归到卫生部管理范围,并由后者统筹食品监管职能。落实到基层执法体系中,卫生和药监部门分别有各种的执法机构,前者有各级卫生监督所,后者也有药监所,执法主体就出现争论。

  地方衔接体制于是五花八门。有的将药监局向各地卫生部门原来的药政科处回归。有的单独设立食药局,代替卫生部门承担起了食品安全综合协调职责。还有的成立食品安全委员会,将主要监管职能放在了工商局内。

  执法权力转移和人员分流的同时,药监系统内质疑“削弱独立监管、助长地方保护”的声音也不绝于耳。

  根据2009年《食品安全法》确立的食品安全监管体制,食品生产环节归口于质量监督部门,食品流通环节归口于工商行政管理部门,餐饮服务环节归口于食品药品监管部门,然后由卫生行政部门综合协调。但从目前来看,各省区市情况不尽相同。

  卫生领域一位专家对此表示,现行体制下,在地方机构设计中可以有较大的独立性。大部门制不会从上到下统死,会在国家层面解决国家层面的问题,也会给地方的体制机制留下空间,包括地方现有监管体制的衔接问题。

  但随着法律体系日益周密,上述探索空间正在面临与国家法律的冲突。大规模改革带来的相关案例急剧增多,已经冲击到政府公信力。大部门制改革后的副职冗员,即是典型一例。

  “在现行行政管理体制下,如何在实践中将法律监管与鼓励地方积极性有机结合,也是下一步改革应该探讨的问题。”周汉华说。

  中央已经意识到大部门体制是发展趋势,明确将其作为行政管理体制改革的着力点,下一步改革要追求制度性进展。

  关键还是职能要理顺。顶层应加强总体设计,科学决策、多方参与、反复探索,同时确定原则方针和具体方案步骤。可鼓励地方先行,尤其协调好省市县联动,避免层级之间因对接不妥而平添改革阻力。

  中央缺少体制机制的改革综合方案,就难以落实大部门制的理念和目标。需要加强顶层设计,以突破部门利益这一改革的最大阻碍,不能完全寄希望于地方改革的“倒逼”。

  其一,加强决策部门的决策主体地位,比如宏观调控部门应将注意力放到中长期规划和国民经济平衡发展上来,包括对“十二五”规划各子项目的刚性约束,而非介入到价格监管等具体经济运行中。又比如计生委,也应当将精力从具体的人口计生系统建设上,转移到国家人口战略规划等重要决策当中。

  其二,建立真正独立、高效的行政运行系统。比如民航局,职责就是保证空中运输系统的安全和高效。又比如大学经费的分配,可交给专业机构,教育部只负责宏观政策的制定。

  其三,建立独立有效的监管系统。比如成立教育监管委员会,不隶属于教育部,能够对教育发展状况作出客观评判。

  中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊:

  首先,大部门制改革应坚定不移地推进试点范围。政府机构设置要本着通盘规划原则,充分考虑管理要素、行政任务和实际需要,按照内政、外交、司法、发展规划、财政金融、社会保障、科技与教育、文化与体育、国土资源、能源、交通、建设等要素设置部门。

  其次,大部门制改革要把破除部门利益、裁撤冗余议事协调机构、减少行政副职等问题统筹推进,必须放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量,必须与机构分权、组织分权、地方分权相结合,也需要同事业单位改革同步推进,按照政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则进行。

  再次,大部门制改革要回应我国政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的深层次需要。大部门制不是孤立的、单纯的裁撤机构、精简人员和整合职能,而是根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求,最终落实于以人为本和科学发展的施政理念。

  目前大部门制改革没有到位,降低行政成本和提高行政效率的成效不明显,一些部门通过各种规定、文件反而加强了自身权力,对上表现为中央大政方针落实不下去,对下表现为权力过度集中。

  决策、执行、监督的制度设计应将党政人大司法都包囊在内,有许多决策仍应由人大作出;在此之后,才是理顺行政内部关系。此外,一些地方探索的党政一体模式值得借鉴。

  如果政府机构改革要防止机构和人员的扩张冲动,可考虑通过两条红线来控制:一为规定政府全年收入不得超过GDP的30%(现在是35%左右);二为规定政府全年支出(党政公务以及行政性事业)不得超过GDP的20%(现在接近40%)。此为釜底抽薪之举。

  中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华:

  以分散化的治理结构,构筑有效的执行体制。以此为前提的大部门制改革,才有意义。

  机构改革的基础是法治。从国外大部门制经验来看,部门设置在哪里有时候并不重要,重要的是这个部门的执行、监管要严格遵循法律,只对法律负责。因此必须推进法治,培育法治文化。

  此外还要提及改革的动力问题。改革不能总由危机驱动,不能总等到迫不得已时才肯动手——那个时候空间已经不多了。现在来看,改革动力应当更多地来自老百姓,来自一个心系家国大事的市民社会。

  政府职能转变取得显著成效,政府管得没那么宽、不那么杂,自然不需要那么多的机构和编制了

  有这样一个地区,从其设立最早的行政机构之初,就开始了大部门综合设置的“大部门制”改革创新,至今不辍已近20年。这就是上海浦东。

  自1990年中央决定开发开放浦东以来,浦东新区的行政管理体制先后经历开发开放办公室阶段,党工委、管委会(简称“两委”)阶段,正式建政阶段,“两区合并”阶段等几次大的变迁。但无论具体的行政管理架构如何变化,精简高效的政府机构和公务员队伍都是浦东一以贯之的价值追求。

  甚至2009年南汇区整体划入浦东新区之后,在两个成建制区基础上形成的新的浦东新区行政管理体系中,政府机构数量和每万人配备的行政编制人数仍然远低于上海全市平均水平。

  在现有行政生态环境中,浦东“小政府、大社会”的行政管理体制也面临着各种压力和猜疑。但浦东坚持以“戴着钢盔也要顶住”的勇气和不断推进政府职能转变的智慧,走出了一条既具中国特色,又符合浦东特点的行政管理体制改革之路。浦东的实践说明,政府机构改革可以走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

  1993年1月1日,上海市浦东新区管理委员会正式成立,同时成立了作为上海市委、市政府派出机构的浦东新区党工委、管委会,主要领导由市政府一名副市长担任。

  时任上海市副市长、浦东新区党工委书记及管委会主任的赵启正回忆,在确定“两委”职能时,就提出新区的行政管理机构首先要考虑做好职能设计,突出计划协调、经济发展、社会发展、市政建设,以及工商、财政、治安、土地、人事、规划、统计、海关、商检等管理职能。“浦东管理机构绝不能沿袭老体制,它必须培植起适应市场经济的基因,本着转变职能、简政精兵、高效服务的原则进行构建。”

  于是,在人们还习惯于“一个行业就有一个政府部门管理”的上世纪90年代初,新成立的浦东新区只有10个职能部门,800名机关人员编制。政府不直接管理企业,不设行业管理部门,职能部门实行大系统整合,例如把教育、医疗、计划生育、体育等进行管理的职能部门合并为社会发展局,把对规划、土地、预算、统计、经济改革等进行管理的职能部门合并为发展和改革委员会,把环保、环卫、绿化、水务、市容等进行管理的职能部门合并为环境保护和市容管理局。

  随着头十年经济和社会的快速发展,浦东的城区面积不断扩大,社会事务大量增加,涉及新区有关部门职能行使中的法律地位问题也需要及时解决。因此在2000年,上海市委决定调整浦东新区的管理体制,建立“四套班子”,浦东新区的行政管理体制也由此进入“正式建政”阶段。新成立的浦东新区区委、区政府仍然保持了大部门制的行政管理格局,共设8个区委工作部门和13个区政府工作部门。直至2005年,浦东新区区级机关行政编制也只有1170名,管理着570平方公里上的近300万人口。

  2009年5月,国务院批复原南汇区整体划入浦东新区,这是浦东“二次创业”的腾飞契机,同时也对机构改革提出了更高的要求:“两区合并”前,浦东新区有13个政府工作部门,原南汇区则有28个,两个区的“四套班子”都需要进行整合。

  考验面前,“新浦东”仍然坚持了建立符合大部门体制的服务型政府方向。浦东新区组织部有关负责人对本刊记者介绍,当时浦东的机构改革方案在整体组织结构上,将政府机构划分为综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法制监督等5个职能模块,探索按职能模块设置机构,最终确定党委工作部门7个,政府工作部门19个,仍然是上海委办局最少的区县。

  经过多轮调整,被时任上海市市长称为“戴着钢盔也要顶住”的浦东新区行政体制改革,保持了一贯的“大部门制”特色。如今浦东新区的行政编制维持“两区合并”前的编制总量不变,政府机构数量大体相当于上海全市区县机构平均数的2/3,每万人配备的行政编制数为4.9名,不到上海全市其他区县平均水平的1/2。

  在采访中本刊记者切身体会到,浦东的“大部门制”改革能够历经近20年岿然不动,除了“小政府、大社会”的理念已经深入人心,除了上海和浦东历任领导干部坚持不懈之外,更重要的是,浦东的政府职能转变已经取得显著成效,政府管得没那么宽、不那么杂,自然不需要那么多的机构和编制了。

  转变政府职能,是浦东综合配套改革试点中的重中之重。为此,浦东曾委托专门机构制定“政府职能转变与创新”的总体方案,梳理政府的现有事权,设计政府的合理事权,强化政府的公共事权,厘清“政府事务”与“非政府事务”,将应由市场和社会承担的职责归还给市场中介组织和社会组织。

  行政审批事项少,这是许多投资者对浦东的突出感受。新世纪以来经过四轮行政审批制度改革,浦东的行政审批事项已从700多项减少到200多项;基本建设项目审批时限从原来的281个工作日减少到目前的不足100个工作日。行政审批的流程也最大限度地得以精简:去年6月,浦东新区开展企业设立联动登记改革,从此浦东新区新设企业的工商、质监、税务三证(照),就由过去分别向三部门审批变为审批程序“一口受理”的“联动登记”。

  政府职能转变的“接盘手”是市场中介组织与社会组织。浦东要求政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所及人员上实行“六分开”,政府部门与社会组织之间不能有行政隶属关系,政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务,从而推动了彻底的“政社分开”,达到“政社互动”的目的。

  在“小政府”的体制下,浦东的“大社会”得到较为充分的发育,承接了大量公共服务的功能。如在社区建设、社区服务和社区管理等领域,就有上海中致社区服务社接受政府委托,专门为社会中吸毒、刑满释放、社区服刑人员以及“失学、失业、失管”青少年提供社会工作帮教服务;在教育领域,浦东成立了近20家教育中介服务社会组织,如委托新城教育事务所对全区25所外来务工人员子女就学的简易学校实行监管;在卫生领域成立了以医学会为主的瑞尔医院管理评估咨询中心,对医疗机构的运营管理进行评估,形成院方、患者和管理的三方协商机制。

  浦东的“大部门制”改革,曾面临着各种压力和猜疑。一些人认为“下改上不改必然是乱改、己改人不改结果是白改”,有一些当年曾探索“小政府,大社会的地区先后又回到了原有体制框架;也曾有上级政府部门不肯向浦东发放本应有的专项资金,因为浦东没有这个部门的设置;政府委办局的领导们也非常忙碌,因为他们要参加不同上级部门的各种会议。

  种种困难,都在从中央到地方的全力支持下得以克服。在“两区合并”后的今天,超过1200平方公里土地,500多万常住人口,浦东又面临着如何以现有的行政体制架构管理好一个特大型城区的空前考验。

  上海市政协副主席、浦东新区区长姜樑说,解决这一问题的办法,就是要建立适应大区域特点、体现轻型化扁平化特征、比较完善、相对稳定的新型区域管理体制。形象的说法就是“上面握紧拳头,下面松开手脚”,其途径就是“上面简政,下面强政”。

  根据浦东新区的“十二五”规划纲要,未来5年浦东将实现“上面机构轻型化,下面管理扁平化”,通过优化政府结构、行政层级,推进区级层面简政放权、优化流程;与此同时,管理跨度过大的问题不能通过增加行政层级来解决,而要完善开发区管理体制,强化各镇整合资源、统筹发展的综合管理能力。

  目前,浦东新区的行政体制架构已经较为精简,下一步浦东将按照职能、编制、工作程序法定化的要求,理顺部门职能分工,加快政府行政机构重组,降低行政成本。承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职责的部门将得以加强和完善,从事或干预微观经济活动和社会事务的机构将得以归并乃至撤销。

  在行政审批制度改革方面,对法律不限制的领域,浦东的改革方向是政府部门不再设立审批权限,全部改为备案制,由投资主体自行决策,自担风险;对依法需要保留的审批项目,全部实行承诺制度公开;凡相对独立且相近的审批事项,相关部门提前介入,探索“并联审批”。

  上海市委常委、浦东新区区委书记徐麟说,浦东新区必须按照总书记在出席深圳经济特区建立30周年庆祝大会时发表的重要讲话的要求,解放思想、艰苦创业,进一步增强国家战略的使命感责任感,进一步增强敢闯敢试的激情勇气,加快构建适应大区域特点、体现扁平化特征的管理体制,努力建设最开放、最透明、最高效的地区。

  通过对职能相同或相近机构的归并,实现政府运行高效和组织结构优化,而对群众或企事业单位来说,则意味着少跑冤枉路,办事效率大幅提高

  2010年3月1日,李俊毅从江苏省外经贸厅办公室主任改任省商务厅服贸处处长。上任新岗位后,他率先围绕大市场建设在省内调研、到省外取经。调研发现,江苏省内年交易额超亿元的大市场有530多个,但这些大市场主要做内贸,出口只占5%左右,再发展受到严重制约。“不少市场管理部门表示,不是他们不想做外销,而是不知道怎么做。因为内外贸管理体制的分割,大市场国际化事实上成为管理的盲区。”

  “机构调整后,内外贸整合,以前分别由经贸委和外经贸厅管理的内贸、外贸,现在统一由商务厅管理,商务厅市场体系建设和服务贸易处既分工又合作,一个在前主管市场建设规划、培育,一个负责市场进一步发展特别是国际化发展,无论拓展大市场发展的空间,还是培育外贸新增长点,都非常有利。”在李俊毅看来,机构改革推动了政府职能转变,使一些以前无法涉及的领域开始进入了工作视野。

  2010年4月2日,南京市机构改革方案公布,至此,江苏省省级和13个省辖市大部门制机构改革全部完成。本刊记者在追踪采访中发现,时近一年,优化、责任和效率成为江苏“大部门制”改革的三大关键词,政府效能正在悄然发生变化。

  没有增加一个行政编制,人员编制未突破改革前的总量规模,机构设置未突破中央批准的限额。这“一个没有增加、两个未突破”,鲜明地勾勒出了江苏政府机构精简优化,职能部门只减不增的图景。

  2009年7月,《江苏省人民政府机构改革方案》报省人大常委会备案。省政府机构改革后,设置工作部门40个。其中,省政府办公厅和组成部门24个,直属特设机构1个,直属机构15个。另设置部门管理机构(规格为副厅级)7个。改革方案7月部署实施,10月底基本完成。

  时任江苏省省长的罗志军表示,这次改革既有中央的规定动作,也有江苏的自选动作。江苏改革方案主要原则有四:一是上下衔接。探索实行职能有机统一的大部门体制,职能调整和机构设置与国务院机构改革相衔接。二是因地制宜。从实际出发,部分机构根据江苏经济社会发展状况设置,构建适应地区发展要求的行政管理体制。三是权责一致。坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,分清主办和协办关系,明确牵头部门。合理划分和界定各部门职责分工,在赋予部门职权的同时,明确其承担的责任。四是循序渐进。按照到2020年建立比较完善的行政管理体制的目标,积极稳妥,循序渐进,处理好改革发展稳定的关系,做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合,切实解决当前政府组织机构中存在的突出矛盾和问题。

  本刊记者了解到,江苏在此次政府机构改革中,共整合优化11个新部门,如不再保留省经济贸易委员会和省信息产业厅,而是合并为省经济和信息化委员会;组建省能源局,由省发展和改革委员会管理,等等。

  在随后的13个省辖市的机构改革中,精简优化原则一以贯之。2010年4月2日,南京机构改革方案正式公布。这次改革对南京市政府原有的42个部门进行了重组。改革后,设置工作部门38个、部门管理机构1个(规格为副局级),另有3个局列入市政府工作部门序列,不计个数,涉及调整变动的机构共26个,实际减少9个正局级机构。徐州大部门制改革后,市政府设置工作部门39个,部门管理机构1个,较原来的45个部门减少了5个。

  据江苏省编办有关人士介绍,江苏省大部门体制改革的最大特点在于职能转变。取消、下放、转移、强化,在上述一系列动作之后,政府部门职能转变取得明显进步,部门职责关系基本理顺,责任意识进一步强化。

  本刊记者了解到,经过本轮机构改革,江苏省政府各部门共取消、下放、转移行政管理事项50项之多,加强宏观调控、住房保障、促进就业、食品安全监管等关系国计民生的职责80余项,调整部门职责90余项。比如,机构改革中重点考虑了社会关注度高的食品安全监管,明确食品生产由质监部门负责,销售流通由工商部门负责,各司其职,各尽其责。

  “以前强调‘管理某项工作’,现在则是‘承担某项责任’”,江苏省编办相关负责人表示,机构改革不仅赋予职能相应权限,更重要的是强化责任意识,共明确部门责任400多项。

  在江苏的大部门制改革中,“动静”最大的当属省人事厅和劳动厅合并为省人力资源和社会保障厅,还组建了省公务员局。各省辖市也对接省政府部门调整。

  人事和劳动保障部门都与就业密切相关,过去常发生招聘会“打架”的情况,现在合二为一,招聘信息实现了“并网”,求职者获取信息的渠道更加畅通、便捷,市民办理各种涉及劳动人事、社会保障的手续也省时省力。

  本刊记者在采访中发现,过去一件事往往由几个部门共管,导致有权的事情大家抢着管、没权的事情没人管的现象时有发生,而今,多头管理却管不好的局面得到缓解,大大提高了办事效率。

  “大部门制不是简单地‘合并同类项’,而是在精简机构的同时提高效率。”南京政府机构编制办主任夏小方表示,大部门制改革直接体现了“把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好”。通过对职能相同或相近机构的归并,实现政府运行高效和组织结构优化,从体制层面解决职责分工过细、职能交叉重叠、协调与制约机制不健全等影响政府运转效能的深层次问题。对群众或企事业单位来说,意味着少跑冤枉路,办事效率大幅提高。

  在提高效率的同时,江苏政府机构改革着眼民生,更加注重社会管理和公共服务。苏州市机构编制委员会办公室副主任朱奕介绍,该市最典型的例子是设立了苏州市太湖流域水污染防治办公室。

  太湖水面积四分之三在苏州,苏州市的太湖水污染防治、监管压力格外大。新设的苏州市太湖流域水污染防治办公室,改变了原先整个太湖流域水体治理多头管理的局面。该办公室挂牌在苏州市环保局,下设水环境综合规划处和水环境督查应急处两个机构,专职负责太湖水污染防治的统筹规划和监督检查,对全面改善太湖河流和湖体水质发挥了重要作用。

  南京市市长季建业强调,大部门制改革更加注重社会管理和公共服务,着力解决民生问题,强化执行和执法监管职责。他说,这次改革按照权力阳光运行的要求,改进直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理,健全办事制度,公开办事依据,简化办事程序,创造条件让人民批评政府、监督政府,提高政府服务水平、服务效能和公信力。

  大部门体制下,如何对部门内部实施有效管理,如何实施把监督落脚到法律制度上,此类问题都应循序渐进、逐步探索

  湖北随州的大部门制改革一度走在全国的前列。自2000年新组建地级市起,随州便开始进行大部门制的探索和实践,取得了一些成就,被专家学者称为富有地方特色的“随州模式”。

  随州模式对湖北省大部门制改革有重要的借鉴意义。湖北从2009年4月推行体现大部门制思路的政府机构改革,至今已近两年。虽然行政机构中的变动面较小,但合并整合措施重在理顺与解决政府职能交叉重叠,被相关专家称为大部门制改革的“小步稳进”模式。

  长期从事行政机构改革的武汉大学政治与行政学院教授李和中,将湖北省此次改革总结为三大特点:总体稳定、重点调整;整合职能、理顺关系;突出湖北特色。

  当年随州改革按照精简效能的思路设置政府机构,能合的尽量合,职能能并的尽量并。整合后,市政府组成部门和直属事业机构共25个,比一般地市州少10个以上。

  例如,外事、侨务和旅游合并,设立“外事侨务旅游局”;文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并为“文体局”;社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部——这些可看作大部门制改革的雏形。

  全省改革的整体格局则保持相对稳定。湖北省政府现有行政机构中变动面占7.6%,改革后的省政府机构42个工作部门中有33个与国务院对口,6个部门管理机构中有2个与国务院对口。县市行政机构的调整也保持了总体稳定。

  2009年4月23日,湖北省委省政府发布了湖北省政府机构改革方案。按照中央规定的上限设置,具体为撤销省经济委员会、省中小企业发展局、省信息产业厅、省人事厅、省劳动和社会保障厅、省环境保护局、省建设厅、省交通厅、省广播电视局等9个部门,新组建省经济和信息化委员会、省人力资源和社会保障厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省广播电影电视局、省政府研究室、省公务员局等8个部门。

  整体变动的4个部门和单位为:整合省经委、省信息产业厅,组建省经济和信息化委员会;整合省人事厅、省劳动和社会保障厅,组建省人力资源和社会保障厅。

  此次改革还将坚决撤销工作任务已完成的政府议事协调机构。对一般性工作不再成立领导小组,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按程序审批,不再设置实体性的办事机构,不单独核定人员编制和领导职数。

  在湖北各市县,除完成组建经济和信息化委员会、人力资源和社会保障局等规定动作外,都把探索大部门体制、综合设置机构作为重点,推进大文化、大农业、大城建等管理体制改革。十堰、孝感、咸宁等地将文化、新闻出版和体育职能整合到一起,组建文化体育和新闻出版局,荆州、襄阳(原襄樊)、随州、潜江等地在此基础上还分别并入了旅游、文物管理等职能。

  湖北各地的农业部门一般都综合了对畜牧兽医、农机、水产等管理和协调的职能。襄阳市还将市委市政府农村工作领导小组办公室、农业局、农业机械化管理办公室、农场管理局、农村经营管理局的职责整合,组建农业委员会,以利于对农业农村工作的统一管理和综合协调。

  除了总体稳定、重点调整之外,李和中分析了湖北此次改革的另外两大特点。

  一个是整合职能,理顺关系。改革前,为了协调众多地方政府机构,解决地方政府机构分工过细问题,我国地方政府在大量常设机构基础上又设置了大量议事协调机构、临时机构和办事机构。这是我国行政管理体制的特点,也是存在的问题。大部门制改革后,要求按照一件事情由一个部门管理的原则,对有关部门的职责进行调整,进一步理顺了部门之间的关系。

  湖北将省建设厅指导城市客运的职责整合划入省交通运输厅,实现了客运管理职责城乡合一;将省文化厅指导电影发行放映工作职责划入省广播电影电视局,理顺了职责关系。按照中央要求,为整合医疗管理和药品管理制度,强化食品安全监督,落实食品安全综合监督职责,将省食品药品监督管理局由省政府直属管理机构调整为部门管理机构,由省卫生厅管理。这种整合有关部门职责的做法为取消或减少议事协调机构、临时机构和办事机构提供了条件。

  一个是结合实际、因地制宜。在机构设置上,注重从湖北省情出发,体现机构改革服从和服务于省委、省政府中心工作和改革发展稳定大局的要求。

  在工作部门中,为加强价格监管,保持物价总体水平基本稳定,保留了省物价局;为确实保障粮食供应,保留了省粮食局;湖北省是军工大省,保留了省国防科工办;在部门管理中,加宽对贫困地区的扶持力度,保留了扶贫办;为加大湖北省知识产权步伐,保留了省知识产权局。为了加大对支援三峡工程和经济技术协作工作的协调力度,将省三峡办从部门管理机构调整为省政府工作部门。

  武汉城市圈建设“两型社会”试点,以及鄂西建设生态文化旅游圈的建设,需要提升环保部门,湖北因此将环保局升格为环保厅,由省政府直属机构变动为政府组成部门。从而使得省环保厅可以参与政府决策,一改往日必须以省政府名义发布规章、文件的做法,拥有了更多的自主权力。

  湖北省编办主任付明珠指出,改革的主要目的是推动政府职能转变加快步伐。由于大部门体制把相关的职能和权力集中在一个统一的部门行使,就更容易摆脱传统因过细的部门设置而造成的、囿于单一行业甚至部门利益的角度思考和行事的定式,更多地思考如何更好地为市场服务、为社会服务的问题。

  比如在此次改革中,将原省交通厅的职责、原省建设厅指导城市客运的职责,整合划入省交通运输厅,根据全国统一政策取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项交通规费的管理职责。

  付明珠指出,湖北的大部门制改革进一步强化政府部门社会管理和公共服务职能、理顺部门职责关系提高了决策效率和行政效能、调整优化了部门内部组织结构和公务员人员结构等方面发挥了作用。

  大部门体制改革涉及到许多复杂的因素,机构整合和职能整合只是其中的一个重要环节。付明珠指出,虽然湖北在大部门制试点中付出了很大努力,也取得了一定的成效,但从总体来看,大部门制改革目前仍然处于爬坡阶段,我们在实践中仍然遇到很多体制、机制,以及思想认识、工作习惯等方面的阻力,面临着不少急需解决的困难和问题。这些都需要通过进一步的行政管理体制改革来解决。

  以随州的大部门制改革为例。李和中教授说,2000年随州进行改革后,政府机构的编制总量从5569名减少到5134名,精简435个行政编制,精简率达8%;市本级的行政编制仅860名,跟周边地市相比少了三分之一左右。但后来,该市行政机构不减反增,9年中增设了9个部门,没能完全摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

  李和中指出,当年随州市大部门制改革运行到一定程度以后感觉到和上面对口工作有一些困难。另外,随着干部逐步的成长,就形成了一股“干部安排空间”的压力,要求向其他部门看齐,向其他地市看齐,要求回归全面对口。这些具体的问题也都需要在深化改革中进一步解决。

  对于大部门制改革的进一步推进,湖北省编办指出,首先需要建立大部门内部的协调与管理机制问题。大部门体制下,一个部门内设机构和下设机构不可避免地增多,管理范围变广,如何对部门内部实施有效管理,如何建立起协调和内部沟通的机制,是一个非常现实的问题,特别是大部门体制下的行政首长如何对下辖的具有相对独立职能的机构实施有效管理问题需要研究。

  其次,大部门体制下决策机制与监督机制的强化问题。我国传统的政府权力配置,实际上是以执行为核心的结构。相对来说,决策与监督运行得非常不到位。大部门体制的框架下,专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径如何保持畅通,需要认真考虑。实行大部门体制后,部门职能领域变大,权力与职责相应增多,如何实施有效监督,也是一个难点。如何把有效监督最终落脚到法律制度上,防止把外部协调变为内部协调、把监督架空,怎样明确权力的边界与底线并确保监督的开放性、完备性等,都是应予认真考虑的问题。

  由于大部门体制是政府结构和运行机制的深刻变革,涉及政府部门领导层级的设置、管理与协调机制的确立、权力监督与利益的调整、集权与分权关系的处理等等诸多问题。付明珠表示,在深化大部门制改革上,应当坚持试点先行、分步实施、系统设计的原则,既不可能一步到位,也不可能毕其功于一役,只能是循序渐进、积累经验,逐步探索。

  机构改革并非一味地撤并机构,撤并是手段而不是目的,目的还是要转变政府职能、提高行政效率、方便群众办事

  “谁来管机场周围禁止放孔明灯和养鸽子?谁来协调民航系统(包括机场、航空公司、油料公司和空管部门等)与地方政府的关系?”

  云南是一个航空大省,拥有民用机场12个,投入使用的民用机场数量位居全国第一,云南机场集团年旅客运送量居全国第四位。而随着云南建设我国面向西南开放的桥头堡战略的实施,云南民航业还将迎来更大的发展,机场数量将增加到20个以上。

  但是,在交通运输领域,云南省级政府并不具备民航方面的行政职能。“谁来管禁放孔明灯和养鸽子”这样的具体问题正在对云南的机构改革提出新的要求。

  云南省编办机关处处长尚敏告诉《瞭望》新闻周刊,当前云南省编办正在开展一个民航机构管理的课题研究,将对完善相关管理体制和机制提出对策建议。随着改革的探索和深化,这些具体问题有待得到明确答复。

  “当前云南的政府机构改革已近尾声,其中省政府机构改革在2009年已经完成,州市和县级政府机构改革比原计划延迟,乐观估计将在2011年2月结束。”云南省机构编制委员会办公室有关负责人告诉本刊记者。

  原定2009年完成的此次地方政府机构改革,实施进度比预计要慢。本刊记者从云南省编办获悉,云南省政府机构改革工作于2008年9月启动,改革方案当年12月底获得中央批准,是最早被批准的省份之一。但由于种种原因,原计划2009年6月完成的省政府机构改革,延迟到当年下半年才告结束;原定当年底完成的州市和县级政府机构改革,则至少要延迟到今年2月。

  “主要是受到党委政府中心工作转移的影响,比如应对国际金融危机和抗击百年一遇特大干旱,这都是原来意料之外的。”云南省编办有关负责人表示。改革进度比原计划要慢一些,但各项改革任务仍在有序推进。已经完成的省级政府机构改革,顺利实现了既定的改革目标任务。

  探索实行职能有机统一的大部门体制,是云南省政府机构改革的突出特点。云南省编办副主任郭华介绍,参照国务院机构设置,云南省对省级政府机构进行了相应调整:组建省工业和信息化委员会,整合原来省经委、省信息产业办、省国防科工办的职责;组建人力资源和社会保障厅,整合原来省人事厅、劳动和社会保障厅的职责;此外还组建交通运输厅、住房和城乡建设厅、环境保护厅,将省食品药品监督管理局调整为部门管理机构,由省卫生厅管理。

  在这次改革中,云南根据因地制宜的原则,对部分省级机构进行了调整,使机构设置更加合理。

  比如,组建由省发改委管理的省能源局,整合了原来省发改委、省经委、省煤炭行业管理办公室等部门在能源管理方面的职能。撤销省煤炭行业管理办公室,其原来承担的煤炭发展战略、行业规划职责划入省能源局,指导煤炭生产、技术改造的职责划入省工业和信息化委员会,煤炭安全监管职责划入省安监局。撤销省经济合作办公室,其原来的经济合作发展规划职责划入省发改委,滇沪对口帮扶的职责划入省扶贫办,招商引资职责划入省商务厅,在省商务厅下设事业单位性质的招商合作局。将省政府法制办、省粮食局由部门管理机构调整为直属机构;省政府研究室由直属事业单位调整为直属机构等。

  改革后,云南省政府设置工作部门42个,其中办公厅和组成部门25个,直属特设机构1个,直属机构16个;另设置部门管理机构6个。

  “在州市和县级政府机构改革中,云南坚持职能上下大体对应和体现地方特点的原则,积极探索大部门制,同时严格政府机构限额管理。”云南省编办地方处处长艾军介绍,云南要求各州市统一设置了民族和宗教工作机构,统一将扶贫办由议事协调机构的常设办事机构调整为政府工作部门。有的州市还因地制宜设置了一些特色机构,如以普洱茶产业闻名的普洱市设置了茶业局,盛产中药三七的文山州设置了生物资源开发和三七产业局。

  艾军告诉本刊记者,由于政府机构数量的限额从上到下逐级减少,各州市和县加大了机构整合的力度,尤其在大文化、大农业等方面。如昆明市组建了文化广播电视体育局,保山市组建了文化广电新闻出版局,昭通市和西双版纳州组建了文化体育和新闻出版局;在大农业方面,除了畜牧业较为发达的保山市保留了畜牧兽医局为工作部门外,其他15个州市均将畜牧兽医部门职能整合划入农业局,在农业局加挂畜牧兽医局牌子。

  “九龙治水,还治不好水”这类俗语批评的是行政管理体制中部门职能交叉、政出多门等问题。多年以来,地方政府对经济活动干预过多,行政成本高、运行效率低、群众办事难等问题饱受诟病。

  针对这些问题,云南省编办机关处处长尚敏介绍,在制定省政府机构改革方案之前,云南省编办开展了为期半年的专题调研,共梳理出关系国计民生、阻碍经济发展和长期职能交叉、关系不顺的24个突出问题。在部门“三定”(定主要职责、定内设机构、定人员编制)工作中,紧紧围绕转变政府职能这个核心,逐一落实各部门职责调整事项,解决职责不顺畅、不适应、不清晰等难点问题。

  云南省政府各部门共取消、下放和移交了80余项职责和行政审批事项,新增和加强了116项职责。尚敏分析说,总体上看,省政府各部门在宏观管理和国计民生方面的职能进一步强化,微观干预和行政审批方面的职责进一步弱化。

  “政府机构改革并非一味地撤并机构,而是根据转变政府职能、提高行政效率、方便群众办事等要求,该取消的职能要取消,该削弱的要削弱,但是该加强的职能也要加强。”尚敏告诉本刊记者,云南省政府机构改革实现了三个“更加注重”:一是更加注重经济社会发展,加强了省级部门在发展规划、政策法规、能源资源、市场监管、经济分析等方面的职能配置;二是更加注重民生改善,加强了促进就业、环境保护、食品安全、社会保障等涉及群众切身利益的职能配置;三是更加注重维护社会和谐稳定,突出执行和执法监管职责,理顺了政法机关内部管理体制和运行机制,加强了依法行政。

  通过此次改革,政府各部门职责关系得以理顺,机关运行机制进一步完善。云南省编办在“三定”工作中,明确了省政府49个部门承担的380多项主要职责,同时对节能减排、经济运行、综合运输体系、食品安全监管、高校毕业生就业管理、水资源保护和水污染防治、动漫与网络游戏管理等30余项涉及多个部门的职责进行了分工明确,完善了部门之间的配合协调机制。比如农村劳动力培训和转移就业工作,云南省就明确了由省委农办牵头,省人力资源和社会保障厅、省农业厅、省扶贫办分工负责具体实施。

  “职能交叉肯定是有的,但比以前少多了。而且在职能交叉的地方,我们明确了一个牵头部门,其他相关部门配合。”尚敏举例说,比如一瓶矿泉水,大肠杆菌超标是归卫生部门管,而大肠杆菌的标准制定则是质监部门管;又比如一条河,水资源保护是环保部门的事,水文是水利部门的事,从河里采砂采矿则归国土部门管。这与其说是职能交叉,不如说是职能关联度较高,有关联但不重叠。

  云南省编办副主任郭华介绍,各部门“三定”方案均在省政府电子政务网站及各部门网站上公布。结合在全省开展的法制政府、责任政府、阳光政府和效能政府建设,各部门加强内部监督制约,提高服务水平和办事效率,使机关运行机制进一步完善,部门履行职责更加科学合理和高效。

  本刊记者采访了解到,云南省这一轮地方政府机构改革已临近尾声,但在交通运输、综合执法、食品药品监督等领域,政府机构改革仍有待探索和深化。

  比如,在综合执法方面,云南有些州市开展了综合执法的探索。如昆明市成立了综合行政执法局,还有州市在城建部门成立综合执法机构。据艾军介绍,综合执法机构类似于便民服务中心,不同的是便民服务中心定点提供“一站式”服务,而综合执法机构是主动地走出去执法。这种做法有利于减少群众对执法人员的抵触情绪,但目前没有法律支持。

  再如,省药监局变成了省卫生厅管理的副厅级机构;在州市一级,药监局也划给了卫生局管理,但级别仍然是正处级;在县一级,药监局都属于县政府的一个工作部门,与卫生局是平行关系。也就是说,药监部门在省、州市、县情况都不一样,这种局面今后可能会进一步改革。

  此外,在云南州市和县级政府探索的大文化、大农业等领域的大部门制,能否向更高层级的政府机构中推广?尚敏和艾军等人认为,根据不同层级政府的功能特点,基层政府更有条件探索实行大部门制,比如云南多数州市政府机构限额为32个,中小县的政府机构限额为16个到23个,这就意味着基层政府的机构设置要更精简,一个部门往往要对口上级政府多个部门。但对省级政府来说,推广这样的大部门制有没有必要,仍需深入研究论证。

  “机构改革并非一味地撤并机构,撤并是手段而不是目的,目的还是要转变政府职能、提高行政效率、方便群众办事和推动地方发展。”尚敏最后说。

  地方的积极探索和试点已成为大部门制改革的全新动力源。如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式,将是改革在未来数年中的新方向

  随着大部门体制改革如火如荼地深入,在中央层面之外,许多地方政府也开始针对于本地实际,积极开展大部门制的改革试点。而许多地方大部门制改革的幅度之大、程度之深、措施之巧,更是走在了中央的前面。

  特别是地方大部门制改革过程中涌现出来的新理念、新计划和新方案,经过实践的检验,也为中央大部门制改革的进一步深化提供了良好的借鉴和参照价值。

  自2009年《佛山市顺德区党政机构改革方案》获得广东省委、省政府的批复之后,顺德大部门制改革的大幕就缓缓拉开。时至今日,顺德区的党政机构已经按照职能“合并同类项”的原则基本改革完毕,改组后形成的16个“大部门”将承担起原先41个机构的全部职能。至少从量上来看,顺德的改革已获得初步成功。而顺德区委秘书长也放出豪言:“(现在已经)到了大部门制倒逼改革的时候。”

  其实,即使从“质”上而言,顺德的大部门制改革也算得上成绩斐然。一是充分规避了传统大部门制改革“治标不治本”的常态——简单合并所导致的名义上部门数量有所减少,但是相关岗位、编制及相关成本支出等指数却无明显优化。这种情况往往导致大部门制沦为简单的“部门拼图”的形式,使得反弹和再膨胀的风险居高不下。顺德牢牢控制编制和机构设置,敢于将行政级别调整同部门合并相结合的做法,无疑更具“治本”之效。

  二是充分借鉴了香港和新加坡的成功经验,将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大职能,实现扁平化管理。16个大部门的首长均由区领导兼任,从而压缩了行政管理层级,极大降低了管理层级繁多而导致的行政效率内耗。

  三是基本涤清了部门之间“互相推诿、互相扯皮”的可能性,有关部门的职能和责任都空前明确,“不仅提高了效率,也减轻了被监管、服务对象的负担”。

  诚然,顺德的改革也并非顺风顺水。大部门成立后所浮现出的新问题,已成为制约改革进一步深化的主要障碍。

  障碍一,部门整合后导致同上级相关部门的传统对接关系失调,从而增加了新的内部行政成本。改革后,顺德每个机构的职能都无法与上级机构完全对应。如顺德市场安全监管局分别同广东省8个厅局的职能相对应,而顺德区委社会工作部更是对应了14个省级部门,这就导致上传下达的重复劳动量极大增加。

  障碍二,伴随大部门制改革,个别部门的原隶属关系也得到调整,导致传统的条块关系平衡被打破,极难理顺。如工商、地税、质监、药监、国土等部门由省属变为顺德区的政府组成部门,新部门中行政级别、人员待遇相差迥异等问题成为“大部门”的新痛。

  障碍三,部门再膨胀的潜在因素依然存在。随着对接问题初现,一些原先撤并掉的部门又“借尸还魂”,为部门改革的反复埋下伏笔。比如,并入区委社会工作部的区委统战部又得以恢复,被撤销的地税局的公章也再次投入使用等。虽然牢牢控制编制和机构设置是防止改革出现反弹的关键,但这种“借尸还魂”的现象即便不能加剧机构臃肿的程度,也至少会使相当一部分“撤并”的改革努力付诸东流。此外,执法程序问题、内部机构完善问题、群众对新机构新职能的接受问题都是顺德大部门制改革不得不面对的“排斥反应症”。

  事实上,顺德大部门制改革得失背后的深层因素,才是值得加倍关注的。

  首先,部门合并是大部门制改革的必要途径,但却不是终极目标。大部门制改革的精髓,在于梳理、整合部门之间的权限交叉与冲突,并在此基础上以职能优化为起点、以“合并同类项”为手段,最终使大部门制改革达到预期目标。这就提出了两个问题:

  一是部门整合的主线是微观职能,而非宏观的部门类分。应采用解剖麻雀式的方式解构原部门的所有职能,而后加以整合,从而在合并的基础上建置新的大部门。那种部门合并之后再简单地理顺新部门职能的做法有违规律,并不可取。

  二是要充分注重新部门内部来自原不同部门的职能的有机整合与动态运行,否则“一个牌子数套人马”的“拼图模式”只会让部门整合流于形式。新成立的劳动和社会保障部、大交通部等及其下级对应部门在这方面的问题尤显突出,更遑论铁路部门的继续游离使得大交通部连“拼图”的标准都尚未达成。值得一提的是,在浙江富阳实行的“大部门”改革:即在不改变原有机构设置的前提下,在数个关联部门之上虚设“专门委员会”,每个专委会均由市里一名主管领导负责,以协调各部门权力的配合运行。这种模式虽然在当前有一定的过渡意义——不但体现了地方对部门整合的需求而且也取得了初步成效,但由于没有涉及机构设置的变动,充其量只能算一种在部门联合与上下层级对应关系之间采取的妥协折衷之策,算不得真正的“大部门制”。

  其次,大部门制改革一定要遵循上下并举的思路,否则随着传统的、严丝合缝的条块关系被逐渐打破,上下级机关之间对应关系的失调所导致的重复性成本浪费将会愈发严重。“上改下不改是等死,下改上不改是找死”正是对这一问题的生动描述。富阳的改革表面风光实则无奈,正是由于对擅自改革本级机构导致上下级对应失调的担忧。顺德的改革较为彻底却又困难重重,富阳的改革初见成效却又难称深入,皆出于此。

  因此,上级政府除了为下级改革提供充分的政策空间之外,更重要的还在于能够切实提高自身改革在不同级别政府间的呼应性和协调性。事实上,倘能实现这一点,目前困扰顺德改革的对接问题、条块关系理顺问题、执法程序问题等都能得到相应的、充分的解决,这无疑使得对顺德“以职能整合为核心思路”的大部门制模式的评估更为客观,也更为乐观。此外,上下协调一致的统一改革也能极大提升群众对于新部门职责划分的接受度和认同度,从而使得大部门制改革的应有成效更为迅速地显现。

  再有,中央放低姿态,以更为平和的心态汲取并借鉴地方大部门制改革中涌现出的先进理念和成功经验,在“十二五”规划期间、在全国范围内推动大部门制改革的进一步深化,从而将整个政府体制改革推上新的高峰。

  虽然大部门制改革源于中央,并遵循自上而下的方式得以在全国铺开,但随着改革的不断深化,地方对于大部门制的积极探索和试点已成为这项改革的全新动力源。因此,如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式,便成为大部门制改革在未来数年中的新方向。

  但究其本质,直接对大部门制改革予以推动的主动权仍在中央,地方的改革只能通过对中央进行一定程度的影响从而对全国改革的推进发生作用。因此,应当充分汲取地方大部门制改革的经验(如顺德“以职能整合为核心思路”的大部门制模式),一方面继续推动相关部门的整合进度和力度,另一方面应将这些因地制宜的成功经验在全国范围内推广,以借“十二五”规划的东风,进一步促进我国以大部门制改革为代表的政府体制改革的深化和完善。

  2007年10月,党的十七大提出“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”。2008年3月,十一届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置为27个,大部门制改革正式启动。

  一般来说,政府部门结构调整所产生的某些影响,要在改革后3年、4年甚至更晚才会出现。这是因为,行政组织变革的同时,必然伴随着过程变革;行政行为、行政程序的相应变化,需要重新设计修改新的工作程序;公职人员的角色也需要重新定位。此外,大部门制改革的作用发挥还受到中央与地方关系、国内与国际环境、其他机构权力行使等复杂因素的相互影响。

  运行两年多来,改革成效已初步显现,不仅基本实现了减少部门数量,精简机构的目标,且在一定程度上缓解了原先各部门之间职责、权限的重叠、交叉、冲突等紊乱现象,多头行政的局面得到了相应的改善,行政效能得到了进一步释放。同时,中央层面的改革对地方产生了相当程度的辐射和带动作用,而地方(主要是市县一级)政府所进行的大部门制试水亦为改革的进一步深化探索了经验。

  但正如工信部原部长李毅中所言,大部门制改革仍处在爬坡阶段,在实践中仍遇到很多体制、机制以及思想认识、工作习惯等方面的阻力,面临着不少急需解决的困难和问题。

  如,改革尚未彻底实现预设的“大部门”目标;又如,部门的合并更像是各组成部门的简单叠加,部门数量上虽得以减少,但机构撤并、人员编制精简等目标却被极大消解,“精兵简政”的实现程度有限;还如,虽实现了编制合并,但原先不同的部门在新的体制下仍保持了高度的相对独立性,“两张皮”的现象使得新成立的部门往往沦为正部级的“协调”机构,缺乏内在的结构性统一。

  应该说,大部门制改革试点进展缓慢,是政府改革滞后的反映。比如,各地的大部门制实践,普遍面临改革后副职过多、超编的问题。需要从干部分流安置的角度配合大部门制改革,方能真正见实效,否则难免陷入部门内部机构臃肿、人浮于事、相互掣肘的局面。这不仅仅是因为当前“能上不能下、能进不能出”的干部制度,也有改革缺乏刚性进度约束和编制控制的原因。

  当前,改革进入新阶段,促进经济持续增长和保障社会公平正义成为政府职能的双目标,政府机构面临一场深刻的转型。这个方向就是服务型、法治型政府。政府要加强宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务,厘清政府与市场、政府与社会的边界,把更多权力还给市场、放给社会。

  大部门制改革正是通过政府部门的结构变革,通过对部委的合并或分拆,建立较少数量的大部门以促进职能整合,摆脱因职能过细引起的部门利益和横向协调困难,强化政府的宏观调控,突出公共服务能力,理顺政府与社会、政府与市场的关系,把政府手中的一部分权力还给市场和社会,打造“小政府、大服务”的服务型政府,更加有利于科学决策,提高决策效能。

  前瞻“十二五”,十七届五中全会确立了要以加快转变经济发展方式为主线,经济结构战略性调整、科技进步和创新、保障和改善民生等将成为转变发展方式的重要保障。而深入推进政府自身改革,是加快转变经济发展方式的强大动力。

  大部门制又是政府改革的新起点。新一轮行政管理体制改革,应依托大部门体制,重构政府权力结构和组织体系。虽然不能一步到位,但必须循序渐进、积极稳妥地继续推进。

  在实践中,可借鉴地市政府改革的成功经验,变“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式,从而形成中央和地方各级共同推进大部门体制改革的局面。中央应适时吸取地方改革中的科学做法和成功经验,地方则在以本地实情为基础制定改革规划的同时兼顾中央的改革方案,以尽量实现相互的协调与衔接。此外,还需积极推进配套工程的实施,避免将大部门体制改革形式化和碎片化。

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